Tendenz zur Überführung von Aufgabenbereichen in selbständige Organisationseinheiten erfordert koordinierte und möglichst einheitliche Steuerung
Der Quervergleich mit anderen Kantonen und dem Bund zeigt, dass das Thema Beteiligungsmanagement an Bedeutung gewinnt, da eine gewisse Tendenz zur Auslagerung von staatlicher Leistungserbringung in öffentlich-rechtliche Institutionen oder öffentlich beherrschte Unternehmen festzustellen ist. Auch im Kanton Basel-Stadt werden aus Markt-, Effizienz- oder Regulierungsgründen immer mehr staatliche Aufgaben nicht mehr durch die Kernverwaltung erfüllt, sondern durch rechtlich unabhängige Organisationseinheiten - so genannte Beteiligungen -, die dem Kanton ganz oder teilweise gehören. Es stellt sich die Frage, wie der Kanton, der keinen direkten Durchgriff auf die Beteiligungen mehr hat, seine Eigentümerinteressen wahren und gewährleisten kann, dass die an die Beteiligungen übertragenen Aufgaben im erforderlichen Ausmass und in angemessener Qualität erfüllt werden. Beides erfordert eine Steuerung der Beteiligungen.

Angesichts der Tatsache, dass bereits heute rund 11'900 Mitarbeitende (in Vollzeitstellen gerechnet) in der zentralen öffentlichen Verwaltung, aber über 4'500 in den grossen verselbständigten Beteiligungen arbeiten, ist eine koordinierte, möglichst einheitliche Steuerung der Beteiligungen unabdingbar, zumal mit diesen Beteiligungen auch Risiken (Staatsgarantie, Defizitgarantie etc.) verbunden sind.

Richtlinien zur Public Corporate Governance
Der beiliegende Bericht enthält 28 vom Regierungsrat verabschiedete Bestimmungen zur Public Corporate Governance für unseren Stadtkanton. Sie wurden in Anlehnung an die Bestimmungen der Verordnung über das Controlling der Beteiligungen von Basel-Landschaft formuliert, aber an die basel-städtischen Bedürfnisse angepasst. Dabei werden die Richtlinien jeweils kommentiert.

Die Richtlinien geben Handlungsempfehlungen für die Steuerung, Leitung und Überwachung von Beteiligungen. Zudem werden Standards für das Zusammenwirken aller Beteiligten - einschliesslich Beteiligungsunternehmen, Verwaltungs-, Regierungs- und Grosser Rat sowie öffentliche Verwaltung - definiert. Durch die verschiedenen Instrumente - Beteiligungsstrategie, Eignerstrategie, Leistungsvereinbarung und/oder Leistungsauftrag - wird die Erfüllung der öffentlichen Interessen abgesichert. Zudem wird eine durchgängige Transparenz und Kontrolle gewährleistet.

Die Richtlinien gelten für die Departemente und ihre Dienststellen als interne Weisungen. Die Richtlinien sind bindend, unhängig davon wie hoch die Beteiligung des Kantons ist. Sie sind entsprechend von den zuständigen Departementen und Dienststellen bei der Ausarbeitung von Vorlagen und Verträgen anzuwenden. Abweichungen von den Richtlinien sind in Einzelfällen möglich, müssen aber von den zuständigen Fachdepartementen und Dienststellen erklärt und begründet werden. Nur mit dieser so genannten Comply-or-Explain-Regelung können einzelfallspezifische Regelungen vermieden, der allgemeingültige Charakter dieser Richtlinien aufrechterhalten und besondere Situationen trotzdem beachtet werden. Mit Public Corporate Governance-Richtlinien wird die Transparenz zwischen den Beteiligungen des Kantons gegenüber dem Eigentümer erhöht und die zuständigen Departemente und Dienststellen müssen aufzeigen, ob und wie sie die Richtlinien einhalten (comply) bzw. warum sie eine Richtlinie nicht einhalten (explain).

Wo besteht Handlungsbedarf?
Die grössten Beteiligungen des Kantons erfüllen bereits viele der 28 Bestimmungen der Public Corporate Governance-Richtlinien. Handlungsbedarf besteht in folgenden Bereichen:

- Erstens besteht bei der Rollen- und Aufgabenteilung zwischen Parlament und Regierung Handlungsbedarf. Der Grosse Rat greift heute oft direkt in die Leitung von Beteiligungen ein, indem er die Mitglieder von Führungs- und Leistungsgremien wählt. Damit erschwert er dem Regierungsrat die Wahrnehmung seiner Aufgabe als Leitungs- und Aufsichtgremium und schafft Unklarheit über die Zuständigkeiten. Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung und einiger Bestimmungen aus der Kantonsverfassung lässt sich ableiten, dass der Grosse Rat als Gesetzgeber den inhaltlichen Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben festlegt und als oberstes Aufsichtsgremium überprüft, ob diese Rahmenbedingungen eingehalten werden. Die eigentliche Umsetzung dieser Vorgaben durch die Steuerung der internen Verwaltung oder der anderen Träger von öffentlichen Aufgaben wie etwa der verselbständigten Einheiten und damit auch die Wahrnehmung der Eigentümerfunktion obliegt gemäss dem System der Gewaltenteilung der leitenden und obersten vollziehenden Behörde, d.h. dem Regierungsrat.

• Zweitens sind die strategischen und politischen Stossrichtungen, die mit einer Beteiligung verfolgt werden, bisher oftmals wenig konzis und in verschiedenen Dokumenten, zum Teil aber auch nur rudimentär oder gar nicht festgehalten. Mit einer Eignerstrategie wird auf wenigen Seiten allen Beteiligten direkt ersichtlich, was für Ziele mit der Beteiligung verfolgt werden.
• Drittens entscheidet der Regierungsrat bisher über jede Beteiligung einzeln. Es gibt kein Dokument, das ihm eine Gesamtschau über die Beteiligungen gibt und ihm damit eine unter den Beteiligungen koordinierte Entscheidung ermöglicht. Ein Beteiligungsreport für den Regierungsrat schafft hier Abhilfe. Zudem wird auch der Grosse Rat bisher nur knapp über die Beteiligungen als Ganzes informiert. Ein ausgebauter Jahresbericht soll die Berichterstattung an den Grossen Rat transparenter machen.

Fachstelle Beteiligungen
Das Beteiligungsmanagement wird mit einer Fachstelle Beteiligungen in der Finanzverwaltung des Finanzdepartements zentral abgestützt. Die für diese Stelle mit einem Umfang von 50% notwendigen Kosten bedingen keine Budgeterhöhung, sondern werden im Finanzdepartement intern kompensiert. Die Fachstelle nimmt die übergeordneten Aufgaben und die Koordination beim Beteiligungsmanagement wahr. Sie erarbeitet für den Regierungsrat Entscheidungsgrundlagen wie die Beteiligungsstrategie, den Beteiligungsreport an den Regierungsrat und den Beteiligungsbericht an den Grossen Rat.