Neue Bundesgesetzgebung
Per 1. Januar 2012 ist auf Bundesebene eine Revision des BVG in Kraft getreten, welche die Finanzierung von Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften neu regelt. Diese Revision strebt eine starke Verselbständigung der Pensionskassen von öffentlich-rechtlichen Körperschaften an. Für die Pensionskasse Basel-Stadt (PKBS) wurde diese Verselbständigung schon weitgehend mit der Revision von 2004 vorweggenommen. Neu ist aber, dass der Grosse Rat nur noch entweder die Bestimmungen über die Leistungen oder jene über die Finanzierung erlassen darf.

Senkung des technischen Zinssatzes
Die PKBS steht mit einem Deckungsgrad von 99.4% (oder 98.7% im Bereich Staat) per Ende 2012 gut da. Das rekordtiefe Zinsniveau, die Verwerfungen an den Kapitalmärkten sowie die weitere Zunahme der Lebenserwartung zwingen die Pensionskassen aber zu versicherungstechnischen Anpassungen. Dies geschieht insbesondere über eine Senkung des technischen Zinssatzes. Dies hat Konsequenzen für das Finanzierungsgleichgewicht der Kasse. Wird eine tiefere Sollrendite einkalkuliert, müssen entweder höhere Finanzierungsbeiträge der Arbeitnehmenden und des Arbeitgebers vorgesehen werden, die Leistungen müssen reduziert werden oder es muss eine Kombination dieser Massnahmen erfolgen.

Ergebnisse der Vernehmlassung
Der Regierungsrat hat einen ersten Vorschlag für die Revision des Pensionskassengesetzes von Januar bis April dieses Jahres in die Vernehmlassung gegeben. Die Revision des Pensionskassengesetzes wird von allen Vernehmlassungsteilnehmenden begrüsst. Die Festlegung der Finanzierung im neuen Pensionskassengesetz ist weitgehend unbestritten. Dies gilt auch für die vorgeschlagene Senkung des technischen Zinssatzes, wobei für das Ausmass der Senkung unterschiedliche Ansichten geäussert wurden. Die Frage der Voll- bzw. Teilkapitalisierung wurde dagegen kontrovers beurteilt, wobei mindestens eine ausführlichere Darstellung der mit der Teilkapitalisierung verbundenen Fragen gefordert wurde. Bei der Frage nach den Besitzstandskosten bei einem Wechsel ins Beitragsprimat wurden von den meisten Vernehmlassungsteilnehmern zuerst Ausführungen zur Wahl des Primats gemacht, die insgesamt sehr kontrovers ausgefallen sind. Die Besitzstandslösung wurde wiederum auf der einen Seite als zu grosszügig kritisiert, von Arbeitnehmerseite wurde sie dagegen als zu wenig weitgehend taxiert. Neben den Antworten auf die in der Vernehmlassung konkret gestellten Fragen wurden von vielen Teilnehmenden zusätzliche Aspekte kommentiert. Insbesondere die Frage des Rentenalters wurde thematisiert, aber praktisch durchgehend als entweder zwingend notwendig oder als kleineres Übel betrachtet.

Eckwerte des Vorschlags des Regierungsrates
Der Vorschlag des Regierungsrates für das neue Pensionskassengesetz, die Finanzierung der Umstellung auf einen tieferen technischen Zinssatz und die künftige Finanzierung der ordentlichen Beiträge basiert auf den nachfolgenden Eckwerten:

• Das bisherige Leistungsprimat soll beibehalten werden. Einerseits scheint aufgrund der Vernehmlassung kein sozialpartnerschaftlicher Konsens für den Übergang zum Beitragsprimat möglich, andererseits wäre ein Wechsel mit hohen Besitzstandskosten verbunden.
• Die Finanzierungsbeiträge sollten insgesamt nicht höher ausfallen als heute, die bestehenden Beiträge für Arbeitnehmende und Arbeitgeber sollen beibehalten werden.
• Der Regierungsrat geht von einem technischen Zinssatz von höchstens 3% aus, dieser wird allerdings vom Verwaltungsrat der PKBS bestimmt.
• Das Rücktrittsalter soll von 63 auf 65 erhöht werden.
• Die weitere Ausgestaltung des Leistungsplans ist Sache des Verwaltungsrates der PKBS und der Vorsorgekommission für den Bereich Staat.

System der Teilkapitalisierung
Neu können öffentlich-rechtliche Körperschaften ihre Pensionskasse mit einem Zieldeckungsgrad von 80% führen, eine Ausfinanzierung auf 100% ist nicht notwendig. Ein Teil des notwendigen Kapitals für neue Renten wird in diesem System im Umlageverfahren aus den laufenden Beiträgen finanziert. Das System der Teilkapitalisierung ist stabil, wenn keine grossen und abrupten Veränderungen in der Struktur der Versicherten zu erwarten sind. Dies ist bei öffentlich-rechtlichen Körperschaften üblicherweise der Fall. Der Regierungsrat schlägt deshalb vor, die Anschlüsse für den Bereich Staat, die BVB, die IWB und die Spitäler im System der Teilkapitalisierung mit Staatsgarantie zu führen. Es sind primär zwei Gründe, die für diesen Entscheid sprechen:

• Mit einem Deckungsgrad von 90% nach Senkung des technischen Zinssatzes verfügen diese Anschlüsse über eine komfortable Wertschwankungsreserve von rund 10%. Bei einer Ausfinanzierung auf 100% wäre hingegen noch überhaupt keine Wertschwankungsreserve vorhanden. Gerade bei der in den letzten Jahren zu beobachtenden höheren Volatilität der Finanzmärkte könnte dies aber bedeuten, dass kurz nach Abschluss der Revision schon wieder eine deutliche Unterdeckung mit entsprechendem Sanierungsbedarf vorliegen würde. Dies ist dank der vorhandenen Wertschwankungsreserve bei der Wahl der Variante Teilkapitalisierung deutlich unwahrscheinlicher.
• Der Finanzierungsbedarf bei der Variante Vollkapitalisierung würde den Kanton stark belasten. Neben den höheren laufenden Kosten aufgrund der höheren Verschuldung würde auch die Nettoschuldenquote um fast 2 ‰ ansteigen. Mit den in den kommenden Jahren geplanten Investitionen würde damit die maximale Nettoschuldenquote von 6.5 ‰ schon in 2 bis 3 Jahren erreicht. Dies hätte zur Folge, dass eine Verzichtsplanung durchgeführt werden müsste, die wohl vor allem Investitionsprojekte treffen würde. Langfristig hätte dies negative Auswirkungen auf die Standortattraktivität des Kantons.

Beitrag des Arbeitgebers
Im System der Teilkapitalisierung besteht für die PKBS kein Sanierungsbedarf und sowohl die Destinatäre als auch der Kanton als Arbeitgeber würden durch die Umstellung nicht belastet. Die Arbeitnehmenden leisten allerdings durch die Erhöhung des Rentenalters auf 65 Jahre einen beträchtlichen Beitrag zum zukünftigen Finanzierungsgleichgewicht. Damit die Lastenverteilung zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgeber ausgeglichen gestaltet wird, schlägt der Regierungsrat deshalb vor, alle aus der Ausfinanzierung 2008 und der Sanierung 2010 bestehenden Sanierungsbeiträge der Destinatäre nicht mehr für die Rückzahlung der vom Kanton geleisteten Vorschüsse, sondern für die Stärkung des Deckungsgrades der PKBS zu verwenden. Die Angestellten bezahlen somit weiterhin ihren zusätzlichen Beitrag von 1.6% der versicherten Lohnsumme und die Rentner verzichten auf den Teuerungsausgleich. Der Arbeitgeber zahlt seinerseits den regulären Arbeitgeberbeitrag von 20% und den für den Rententeuerungsfonds vorgesehenen Beitrag von 5% der versicherten Lohnsumme an die PKBS. Die PKBS verwendet den Zusatzbeitrag der Arbeitnehmenden und die Mittel für den Teuerungsfonds zur Stärkung des Deckungsgrades. Diese Massnahmen sollen bis im Jahr 2024 in Kraft bleiben, ausser der Deckungsgrad erreicht bereits vor diesem Zeitpunkt 100% plus Wertschwankungsreserve. Der Zeitpunkt 2024 als Endpunkt der weitergeführten Belastung der Destinatäre ist so gewählt, dass die Destinatäre durch diese Veränderung weder besser noch schlechter gestellt werden.

Finanzielle Auswirkungen
Finanziell belasten diese Massnahmen die Erfolgsrechung des Kantons einmalig mit ca. 715 Mio. Franken (Stand Ende 2013) durch das Abschreiben der Vorschüsse an die Destinatäre, auf den Finanzierungssaldo und damit auf die Nettoschulden wirkt sich dies allerdings nicht direkt aus. In der Erfolgsrechnung wirken sich anschliessend die wegfallende Verzinsung der Vorschüsse an die Destinatäre einerseits und andererseits die weiterhin nicht gewährte Teuerung 2008 von 1% aus. Über die ganze Periode bis Ende 2024 sind aber diese Mehr- und Minderbelastungen in etwa ausgeglichen. Für den Finanzierungssaldo entfällt hingegen die Entlastung bis 2024 um insgesamt ca. 700 Mio. Franken aufgrund der Rückzahlung der Vorschüsse der Ausfinanzierung 2008 und der Sanierung 2010 durch die Destinatäre. Stattdessen wird mit diesem Betrag der Deckungsgrad der PKBS im Verlauf der Zeit gestärkt.

Auswirkung für die Versicherten
Für die Angestellten erhöht sich das Rücktrittsalter von heute 63 Jahren auf neu 65 Jahre. Die Rentenhöhe bei Erreichen des Rücktrittsalters soll weiterhin 65% des versicherten Lohnes betragen. Angestellte des Kantons (inkl. BVB, IWB und Spitäler), die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des neuen Gesetzes kurz vor der Pensionierung stehen, sollen eine Besitzstandgarantie erhalten. Versicherte bis fünf Jahre vor der Pensionierung erhalten die bisherige Rente im Alter 63, für jene zwischen fünf und zehn Jahren vor der Pensionierung besteht ein teilweiser Anspruch auf Besitzstand. Zudem erhalten alle Mitarbeitenden eine Besitzstandsleistung in Abhängigkeit ihrer Anstellungsdauer. Den vollen Besitzstand erhalten Mitarbeitende mit 38 Dienstjahren. Es wird der höhere der beiden Besitzstandsleistungen ausgerichtet. Die heute bereits bestehenden Renten sind durch diese Revision nicht betroffen. Die Anpassung der Vorsorge für die Angestellten der übrigen Institutionen wird nach Wirksamwerden des neuen Gesetzes zwischen diesen Institutionen und der PKBS ausgearbeitet.

Fazit
Der Vorschlag des Regierungsrates zur Neuregelung der Pensionskasse Basel-Stadt und zur Umstellung des technischen Zinssatzes von 4% auf 3% beinhaltet die folgenden Vorteile:

• Durch die Wahl des Systems der Teilkapitalisierung wird einerseits die finanzielle Belastung des Kantons in einem tragbaren Bereich gehalten und insbesondere die Risiken für weitere finanzielle Belastungen durch künftige Sanierungsmassnahmen deutlich reduziert. Bei einem Zieldeckungsgrad von 80% verfügen die mit einer Staatsgarantie ausgestatteten Anschlüsse (Staat, BVB, IWB, Spitäler) bei einem erwarteten Deckungsgrad von gegen 90% über eine Wertschwankungsreserve in der Grössenordnung von 10%.
• Die durch die Senkung des technischen Zinssatzes notwendige Leistungsreduktion zur Einhaltung des finanziellen Gleichgewichts in Form der Erhöhung des Rentenalters von 63 auf 65 Jahre ist personalpolitisch tragbar und wird von den Sozialpartnern als Teil des Gesamtpakets akzeptiert.
• Damit nicht nur die Arbeitnehmenden mit der Erhöhung des Rentenalters auf 65 Jahre einen Beitrag zur Umstellung leisten müssen, sollen die Mittel, die der Kanton von den Destinatären zur Rückzahlung der Vorschüsse aus den vorangegangenen Sanierungen erhält, grösstenteils dem jeweiligen Vorsorgewerk zugute kommen. Damit wird ein deutlicher Beitrag zur Stärkung des Deckungsgrades geleistet und die Chance erhöht, eines Tages in das System der Vollkapitalisierung wechseln zu können.
• Ein Wechsel zum Beitragsprimat wäre aus Sicht des Regierungsrates nur möglich, wenn er mit einer adäquaten Besitzstandsregelung wie in anderen Kantonen und einer gerechten Aufteilung des Sanierungsrisikos zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgeber verbunden wäre. Da sich hier aufgrund der Vernehmlassung kein Konsens abzeichnet, soll für den Bereich Staat weiterhin das Leistungsprimat gelten. Dazu kommt, dass sich damit auch die finanzielle Belastung nicht noch weiter erhöht.